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法国等西欧市场经济中政府怎样管理国有企业

作者来源发布时间 2006-03-29 浏览次数字体大中小

内容摘要 　法国等西欧资本主义市场经济中普遍存在以私人所有为主的多种所有制形式，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制。国家所有制企业的数量和资产比重虽然不大，但在国民经济运行中发挥着重要作用。西欧的国有企业大体分为两种类型：一种是国家独资经营的企业，一般称为公营企业或公共企业，相当于我们称谓的国营企业；另一种是国家参股或控股的混合股份公司，受到政府一定程度的控制和政策的影响。二次世界大战以后，西欧各国通过国家投资新建、购买私人企业和几次国有化政策建立国有企业，获得了较快经济增长；又通过与国有化相反的几次私有化政策进行结构调整，减轻政府的财政负担。尽管私人经济在西欧市场经济中具有主体地位，但在诸多经济领域，尤其在关系国家安全的战略性资源配置和福利与分配目标方面，国有经济仍然占有重要地位。法国等西欧各国及其历届政府对国有企业的管理方式各有特色和侧重，也有较为丰富的带有规律性的管理经验，具有一定的参考价

法国等西欧市场经济中政府怎样管理国有企业

　　法国等西欧资本主义市场经济中普遍存在以私人所有为主的多种所有制形式，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制。国家所有制企业的数量和资产比重虽然不大，但在国民经济运行中发挥着重要作用。西欧的国有企业大体分为两种类型：一种是国家独资经营的企业，一般称为公营企业或公共企业，相当于我们称谓的国营企业；另一种是国家参股或控股的混合股份公司，受到政府一定程度的控制和政策的影响。二次世界大战以后，西欧各国通过国家投资新建、购买私人企业和几次国有化政策建立国有企业，获得了较快经济增长；又通过与国有化相反的几次私有化政策进行结构调整，减轻政府的财政负担。尽管私人经济在西欧市场经济中具有主体地位，但在诸多经济领域，尤其在关系国家安全的战略性资源配置和福利与分配目标方面，国有经济仍然占有重要地位。法国等西欧各国及其历届政府对国有企业的管理方式各有特色和侧重，也有较为丰富的带有规律性的管理经验，具有一定的参考价值。

一、
　　1.国有经济发挥政府主导作用和弥补市场缺陷的调节作用
　　根据欧洲经济共同体的定义，国有企业是“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。
　　以法国为例，法律规定国家独资经营的企业和参股与控股30～99％的混合公司都是国有企业。1990年有国家直接控制的大型公营企业58家，国家控股的大型混合股份公司50家；包括由这些企业派生的子公司在内的国有企业共2268家，在全国企业中其数量占24％，固定资产投资额占25%，职工占7.2%，工业产值占18%，利润占25%。
　　西欧各国国有经济作为实施国家资本主义的手段，在市场经济中发挥着政府主导的重要作用和弥补市场缺陷的调节作用：
　　(1)兴建基础设施，兴办公益事业。国家在基础部门和公益事业上投资，是为了明确的社会目标而实施总体的国民经济发展战略规划，为各类企业的发展创造有利条件，增强国民经济的整体竞争能力。
　　(2)为国家构筑基本的、较为合理的产业结构，减少地区间发展的不平衡。国有企业多投资于战略部门、高风险部门和投资大、周期长的部门。国家对经济落后地区投资建厂，以缩小地区差距。
　　(3)平抑周期性的经济波动。当私人投资不足，影响国民经济增长时，通过国有企业投资，以弥补、引导和刺激市场投资。
　　(4)扩大就业，在一定程度上维持社会稳定。
　　在西欧市场经济中，政府对国有企业行为的二重目标——社会目标和利润目标区别得比较清楚。国家既要控制重要部门和实施战略发展规划，又要尽量减轻财政负担和减少行政干预，就得根据各国实际情况决定必须占有的行业部门、需要直接控制的企业数量和实施控制的具体方式，以掌握“适度”和符合市场需求关系的“临界点”，在“适度”和“临界点”范围内可以更好地发挥超市场的行政力量的调节作用，并对国民经济运行更好地运用经济杠杆进行宏观间接调控。
　　垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉（如能源、交通运输、邮政、通讯、航空和金融等），并积极发展公益事业（如供水、供电、环卫和市政等社会服务性的部门），优先满足社会目标，较少体现利润目标。由于这类企业经济效益偏低，政府财政负担过重，西欧各国在尽量减少垄断性公营企业的数量。法国政府在1993年以来重新调整产业结构，对58家公营企业集团中的21家（如罗纳-普朗克化学公司、雷诺汽车公司等）实行私有化，转化成混合股份公司；但仍然保留电力、煤气、煤炭、航空、邮政及电讯等领域的公营企业。1997年对国有铁路运输实施了部分私有化和重组。
　　竞争性领域中的国有企业主要是国家参股或控股的混合公司。这类企业自主经营，按照市场法则参加公平竞争，政府不干预企业管理，原则上对其亏损不予补贴。法国国有混合股份公司的行业分布仍然较宽，较多地在高新技术、制造业、石化、矿业等领域，在一定程度上体现了政府的产业政策导向，有的已发展成为跨国公司。
　　2.国有企业产权集中分级所有，国有资产经营责任明确
　　西欧国有企业产权的清晰程度来源于国家对国有资产明确的分级所有，并与该国的财政体制相一致。具体地说，国有资产的隶属关系与该国的预算体制直接挂钩。
　　法国的财政体制分为中央、省、市镇三级结构。依照法国的预算法和财政法，其预算体系与公共行政机构相适应，按照中央公共行政机构、地方公共行政机构和社会保险机构三种类别，分为中央（或国家）预算、地方预算（包括省和市镇预算）和国家社会预算（单列，其收支由专门的社会保险机构负责管理）。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别帐户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红（上缴经济财政部的国库司）和国外收入等。凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。附属预算是专为政府经营的拥有财务自主权的非法人机构设立的法国特有的一种预算形式，中央一级公益服务性公营企业直属经济财政部的预算司。既要满足这些自给事业的财政需要，使其脱离政府部门和机关，实行经济独立核算，又不和一般预算完全断绝关系，以保证行政管理部门和立法机关能依靠一般预算来行使相当的控制。政府要求附属预算做到自行平衡，如有盈余便列入一般预算，如出现赤字则由一般预算给予补贴。
　　德国分为联邦、州、地方（市、县和乡镇）三级财政体制，中央一级公营企业的财产隶属关系在财政部。英国是两级（中央和地方）财政预算体制，国有企业是两级所有。西欧各国把中央一级国有资产所有者的职能集中放在制定和实施国家财政预算的财政部门，而不是综合经济管理部门或行业主管部门，是为了使之与政府的经济管理职能分开。综合经济管理部门的主要职责是宏观调控和反垄断，不宜管理国有资产。 
　　与国有资产经营责任直接相关的是政府对国营企业领导的人事任命权。国营企业的领导人一般不允许由现职政府官员出任，而是来自企业界。在德国，国营企业领导人由各行业主管部长提名，征得财政部的同意，提交内阁会议讨论后任命。英国国营企业领导人的任免由行业主管大臣全权负责。法国国家控股90～100％的国有企业，其董事长和总经理由行业主管部长提名，经与经济财政部协商一致后，由内阁或总理以法令形式任命。对其中不称职者，政府有权予以撤换。但对子公司的领导人选不予干涉。国家控股50～90％的国有企业，政府仍可左右董事长的选举，实际上也是政府部门提名确定的。被委派的董事长和董事一经政府任命，便代表政府承担经营这部分国有资产的明确责任，政府各主管部门通过严格的监督系统评估其业绩，决定是否继续予以任命或是免职、甚至承担法律责任。董事会在作出重大决策时要同政府有关部门磋商。
　　3.政府对国有企业分类管理和签定契约
　　西欧各国分行业对国有企业按其垄断性和竞争性实行分类管理，并由法律予以规范。
　　法国把国有企业分成三类：一类是非法人的公用事业和从事工商活动、具有行政性质的公共事业机构，包括邮电局、国家印刷厂、存款银行以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构，它们大多是从中央和地方政府行政机构中分离出来的。一类是工商性质的公共事业机构和公营企业，具有法人地位，如法兰西银行、煤矿、森林、电力、化工等支柱行业的企业。实际中上述公益性和垄断性公营企业，都以公法作为法律基础。政府采取直接管理和间接管理相结合，对其财务上的控制十分严格。在投资方面，政府通过设在经济财政部的“经济与社会发展基金组织”确定每年的投资额度，控制企业的借债规模。政府有权决定企业的投资计划、投资方向和提供资金的方式，包括发放贷款、提供补助金等，并通过优惠利率引导企业投资。对于垄断性公营企业的投资，一是控制项目，即划分项目投资额的管理权限，如对国营铁路公司规定投资额在1000万法郎以上的项目均要由经济财政部审批；二是控制投资收益率，如果企业投资的预期收益率大大高于资本利率，政府往往予以鼓励；如果低于或接近资本利率，政府的审查就特别严格；三是控制资金来源，垄断性企业投资的资金来源通常由国家拨款、企业发行债券和企业自有资金组成，政府规定企业的自有资金与投资总额的比例为20-30%。另一类是在竞争性行业的国有混合股份公司，按股份法即私法经营，政府管理一般仅限于对企业主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。
　　市场经济中以市场作为资源配置的基础，各国采用市场调节和计划调节这两种手段的方式和程度有所不同。法国使用两种手段相结合的双重调节机制，从1982年起对国有企业实行了法国特有的计划合同制，借以用间接管理取代直接行政管理，目的是通过政府对国有企业的指导与监督，确保国有企业的发展战略方针与国家总体目标协调一致。
　　政府与垄断性国有企业签订3～5年的计划合同，内容有三个方面：（1）企业的发展目标必须落实政府的政策目标；（2）企业具体的发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划，以及在研究与开发、外贸平衡、维持就业、加强培训、支持中小企业等方面应承担的义务；（3）政府作为国家股东对企业应该承担的财政支持和提供的预算资金。对于公用事业和一些垄断性企业（如铁路运输、邮电通讯）的政策性亏损，政府要按计划合同规定的数额予以补贴，超亏部分由企业用自有资金弥补或向银行贷款，政府不承担还款的责任。其合同程序：一是准备阶段，由企业提出发展计划；二是谈判和签署阶段，由工业研究部、经济财政部、国家计划总署、其它行业主管部的代表同企业代表一起分析和预测企业经营的外部条件及其变化，如经济增长、通货膨胀、市场前景、货币汇率等，协商双方义务，把企业的发展目标和计划同国家的发展目标和计划衔接起来，双方代表正式签约；三是实施阶段，合同期内由国家计划总署每年对计划合同的实施情况进行分析，向有关主管部门提出总结报告。
　　政府与竞争性国有企业签订2～5年的目标合同，只规定发展战略目标，很少列数字指标。企业在投资上有较大自主权，价格、工资均由企业自行决定。目标合同不具法律效力，政府对违约的企业只能采取撤销企业主要领导人职务的办法。
　　4.政府对国有企业严厉的监督与稽核——三重监督系统
　　与任命国有企业领导人相对称的是政府对企业采取严厉的监督和稽查措施。
　　法国对国有企业有三重监督系统：一是经济财政部的监督，向企业派驻国家监督员，经部长授权行使部长的部分权力，检查企业的经营活动和财务管理；二是行业主管部（工业研究部、运输部、邮电部、国防部、国家计划总署）的监督，向企业派出国家稽查员或特派员，专门对企业的技术和投资进行过程监护和事后监督；三是国家审计法院的监督，专有帐目法庭的财务稽查员检查企业的会计帐目，审核财务收支是否符合国家规定和进行效益评估。近年将前两种监督简化为对口监督，即经济财政部主要向金融企业派监督员，各行业主管部接管了对该行业的企业进行经营和财务监督，但重要财务问题仍要向经济财政部报告。这些政府派员列席企业董事会，有发言权，无表决权。另外，议会通过其有关部门审查国有企业的预决算和年终总结，可以针对特定问题设立专门调查或监督委员会，检查某些企业的生产经营状况。
　　德国对国有企业有三种监督方式：一是经济审计人的监督，详细检查每个国有企业的原始凭证、年度报告和年终决算，结果上报财政部。二是财政部直接委派审计人员对国有企业进行年度财务检查；三是联邦审计署专门稽查国有企业经营行为的合法性，并向国会提出稽核报告。英国政府由运输部、能源部和工业部派出常驻代表对国有企业的大部分活动进行经常性监督，审计部门派会计总监审计企业帐目，议会通过立法对国有企业进行监督与控制。可见政府对国有企业建立了严密的监督体系，董事长和总经理可以得到高工资的待遇，但是违法经营、滥用职权或贪污腐败就要受到撤职或司法惩处。
　　5.国有企业内部治理结构——非官员化原则和“三方代表制”
　　按照英美法系，英国公司的领导体制实行单一委员会制，即只设董事会。国营企业的董事会既是最高权力机构，又是法人代表，实行董事会领导下的总经理负责制。按照欧洲大陆法系，德国公司的领导体制实行双层委员会制，即同时设立监事会和董事会。国营企业的监事会是最高权力机构，董事会是法人代表并以一个整体作为公司的执行委员会管理公司事务，在董事会内实行主管经理负责制。而法国公司可以自己选择采取哪一种形式，实际当中，法国采取单一委员会制的公司（包括公营企业）居大多数。而且各国的法律都规定了必须由企业最高权力机构任命经过官方资格认证的、与该公司没有利益关系的审计员，作为该公司代理人在公司内部实施强制性审计，并报告审计结果。
　　为使国有企业领导机构的决策具有合理性和有效性，必须使决策民主化和体现职工的监督。因此，80年代以来，西欧许多国家对国有企业的决策和监督体制进行了改革，建立体现现代企业制度（包括现代国有企业）特征的内部治理结构和制衡机制。
　　首先贯彻政企分开的原则。德国政府规定，国有企业最高经营管理人员及其下属不能来自政府机构，称为企业直接经营者的非政府官员化原则。法国法律规定，政府的部长或议员不得参加董事会，或政府官员一旦被任命为国有企业的董事长，便不再担任政府职务。国有企业的董事长和总经理虽然要由政府委派，但必须按其资历选自企业界，比如法国许多国有企业的领导人都具有毕业于法国高等行政学院和巴黎高等理工学院背景或是有工商管理硕士学位并在企业界有长期丰富实践经验的经营管理专家。　　法国法律规定两千人以上的国有企业或其它管理机构的董事会必须有享有充分表决权的职工代表，实行“三方代表制”原则，即政府委派的代表、职工代表（其中工会在小公司派出2名，在大公司派出4名）和企业经济关系代表(与企业经营活动直接相关的银行、律师事务所的代表、管理咨询顾问、科研机构的技术专家和非竞争性同业的上下游企业的董事或经理代表)各占1/3，组成董事会。职工董事可以获得附加工资，董事会可以向董事发放额外的特别服务报酬。德国国有企业的监事会由政府委派的代表和职代会（或工会）选派的代表组成，拥有两千人以下的公司，职工代表（其中少数可由工会指定）占1/3，两千人以上的公司须占1/2；同时要有一定数量的外聘监事即经济关系代表。公司董事会或监事会中只有股东代表已经是原始概念了。“三方代表制”按照企业的性质和规模从法律上做出的定量规范，形成比较完善的制衡机制和监督机制，并体现当代企业生产经营的社会化趋向。附图表示了政府对国营企业的三重监督和国营企业最高权力机构由三方代表组成的制衡机制，由此形成经营与监督一体化的良性循环。
　　6.国有企业的自治管理和职工参与制
　　西欧各国的国有企业普遍实行自治管理。各国的国有企业可以自行设置组织机构。在生产、销售和库存管理上，企业自行制定生产计划和销售计划；在财务管理上，竞争性国有企业有较大自主权；在人事管理上，企业有权签订个人合同，解雇或解职各级人员；在工资管理上，在行业协商的总的工资水平范围内，竞争性企业有权提高职工工资和决定奖金等内部分配方式。发展的趋势是国有企业将拥有更多的经营自主权。
　　西欧各国的法律对股份公司包括国有企业中职工的地位和作用都有明确的规定，职工不仅有参加民主管理、提出合理化建议的权力和选派代表参加董事会或监事会的权力，还有参与分享利润的权利。法国规定在拥有100名职工的企业中，须实行强制分享利润方案，即设立盈余股份基金，每年依据职工工资名单，将年度红利中一部分划入该项基金。在公司工作三个月以上的职工都有权按照其报酬，在法律规定的最大限额内分享这笔基金。公司还可以把盈余股份按全部支付的股票和债券形式分配给职工，为此公司可以有限制地利用其收入在证券交易时购买自有股份。在德国，公司可以通过有条件增加股本方式将新配股分配给公司职工并作为分享盈余的一种方式；可以通过获得自有股方式向职工分配股份；政府用减税的方法鼓励职工拥有股份。
二、
　　我国社会主义市场经济与西欧资本主义市场经济在所有制关系上有根本的不同。然而在经营管理方式上，根据我国国情借鉴发达国家政府管理国有企业的有益经验，有利于深化企业改革和改进企业管理。为此提出一些参考意见：
　　1.认真实施“抓大放小”的国有企业改革方针。在我国以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局中，根据国情具体规划出国有企业在数量和国有资产额度上应该占有的适当比例和在产业、部门、地区上的适当分布，既要集中力量保证一批大型国有企业在国防和经济命脉的垄断性和公益性行业部门的主导地位和发展规模，也要在竞争性领域对国家参股和控股的国有股份公司做好结构调整。分清不同类型国有企业的社会目标和利润目标，结合国家财政负担和预算能力，适度掌握和发挥各类国有企业的经济主导和产业引导的重要作用。要为多数中小国有企业的放开搞活和国有独资公司以外的其它公有制实现形式如股份制和股份合作制企业的发展创造良好的条件和广阔的空间。
　　2.理顺国有资产的产权关系，实行集中分级所有，明确资产经营责任。不能把国有资产分散到各个条块部门所有而弱化了政府对国有资产的保值增值和经营责任。要明确中央和地方政府统一归口的国有资产管理和运营部门行使国有资产所有权，使之与国家财政预算体制直接挂钩，才能有效行使对国有资产的经营责任；并与各行业主管部门共同代表政府行使对国有企业领导人的任免权和监督权。
　　3.政府对国有企业的分类管理和建立契约关系。过去，政府与国有企业之间简单地采取利润承包的办法，忽视了国有资产运营的保值增值和国有企业的发展战略方针与国家总体目标的协调一致性。随着政府部门转换职能，应尽快实施政企分开和间接管理。尤其对垄断性与竞争性国有企业要依法分类管理，对垄断性和公益性国有独资企业应特殊立法，参考计划合同管理；对竞争性国有股份公司，应按照《公司法》搞好国有股权运作，参考目标合同管理，使之符合现代企业制度的要求，按照市场规则自主经营。
　　4.政府对国有企业健全和完善监督体制。政府对企业的资产、经营、财务、技术、投资和效益的监督要制定严格的监督制度和稽查办法，也要不断提高政府官员和稽查人员的素质。国有资产运营部门、行业主管部门与国家审计署的监督并行，过程监督与事后监督并重。要充分发挥各级人民代表大会对国有企业的审查和监督作用。国有企业的领导人以其艰苦的工作和重要的贡献，应该合法地得到不低于同行业经理工资水平的报酬，同时也要自觉意识到党纪国法的约束和来自政府、社会和职工的严格的监督。
　　5.健全国有企业内部治理结构，实行非官员化和“三方代表制”。应制定企业直接经营者的非官员化原则，建立一套任免国有企业领导人的规则、程序和制度。国有企业的董事长、董事和总经理及其下属人员应该来自企业界，而不得由现职政府官员兼任，因而必须努力培育专业化经理人才市场。现行《公司法》对有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司的监督机制阐述不够完善，对职工代表参加董事会或监事会没有定量规定，难以保证发挥职工代表对企业领导的监督作用；更没有考虑企业经济关系代表对决策科学化和民主化以及监督的作用。而“三方代表制”是现代国有企业中通过“三结合”建立内部制衡机制、实现经营与监督一体化的行之有效的办法。为此应该在国有企业制定职工参加民主管理、提出合理化建议、选派代表参加董事会或监事会、以及适当参与分享盈余的操作办法，增加职工对国有企业的凝聚力。
　　国有经济是我国国民经济的支柱。在理顺国有企业产权关系、实行集中分级所有和明确资产经营责任的前提下，按垄断或竞争属性依法分类管理，既有政府和社会严格的外部监督，又有完善的内部治理结构，会使国有企业富有活力地健康发展。

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