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安徽滁州市粮食流通体制改革近况与难点
作者     来源     发布时间 2008-01-26     浏览次数     字体     
内容摘要 滁州市是安徽省的商品粮基地之一,目前滁州市的粮食商品率超过50%,每年可提供的商品粮数量大约占安徽全省商品粮总量的1/4。因此,在目前所进行的新一轮粮食流通体制的改革中,无论是在安徽还是在全国,滁州市都具有比较典型的意义。
滁州市是安徽省的商品粮基地之一,目前滁州市的粮食商品率超过50%,每年可提供的商品粮数量大约占安徽全省商品粮总量的1/4。因此,在目前所进行的新一轮粮食流通体制的改革中,无论是在安徽还是在全国,滁州市都具有比较典型的意义。最近,我们在滁州市及其所属的来安县、明光市进行了调研,获得许多第一手的材料。下面我们结合这些材料,就滁州市正在进行改革的主要措施和进展情况,目前存在的问题,作一些分析。
  一、1998年以来粮食流通的情况和问题
  (一)国有粮食企业库存增加,亏损严重
  滁州市国有粮食企业自1998年5月以来,严格执行国务院有关粮食政策,以保护价敞开收购农民交售的粮食。滁州市的粮食作物以稻谷、小麦为主,稻谷占粮食总产量的60%,小麦占25%。以稻谷为例,1998~2000年每年收购量均占总产量的50%上下,2001年更高,大约为3/4。2002年预计将占2/3。应该说,农民生产的粮食除自食部分以外,基本上由国有粮食企业收购了。近几年滁州市粮食保护价一般高于市场价在0.10元/公斤左右。以此计算,每年收购100多万吨粮食,农民可从中获利上亿元。当然,由于中间环节存在流失,农民实际获利并没有那么多。通过以保护价敞开收购粮食,农民的利益虽然获得一定的保护,但是粮食销售情况却不尽如人意,除1999年和2000年比较好外,其余年份销售比例均在56%至73%之间。 
表1  滁州市国有粮食企业1997~2002年稻谷购销情况(单位:万吨)  项目/年份  1997年  1998年  1999年  2000年  2001年  2002年  
产量  208.5  225  213.5  200.4  153.9  186.9  
收购量  119.3  109.01  97.26  108.14  119.97  125预计  
收购/产量  57.2%  48.4%  45.6%  54.0%  78.0%  66.9%  
销售量  68.65  79.03  108  105.23  68.17  79.8  
销售/收购  57.5%  72.5%  111.0%  97.3  56.8%  63.8%  
  粮食的收购和销售是一个动态过程,2002年的销售量和销售比例还会增加。但从1997~2002年收购量和销售量的累计来看,至少有近170万吨粮食未能销售。据介绍,滁州市1994年库存粮食最高时在100万吨左右,而2001年库存水平最高时曾经达到200多万吨。相当于两年的收购量。在粮食市场价格持续走低的情况下,库存粮食无法实现顺价销售,贷款也就不能及时归还,企业还要负担贷款利息(超储利息支出一般占超储库存费用总额的60%以上)和部分粮食保管费用(保管国家给予的保管费用不足使用,特别是部分露天存放的粮食费用更高),而且粮食存放时间超过3年,还有陈化问题;粮食一旦陈化处理,损失更加严重。从滁州市提供的数据看,国有粮食企业1997年出现亏损,而1998年亏损比1997年增加1倍多,2001年亏损相当于1997年的3倍,数额高达19亿元多。亏损额远远高于农民因保护价获得的好处。
表2  滁州市国有粮食企业1994~2001年资产负债情况(单位:万元)  年份/项目  资产  负债  权益  
1994年  336397  301538  31859  
1995年  415066  379002  36064  
1996年  521813  499593  22220  
1997年  575874  640880  -65006  
1998年  536802  673130  -136328  
1999年  533624  682521  -148897  
2000年  555150  697736  -142586  
2001年  562183  757978  -195795  
  在粮食加工方面,国有粮食企业的市场份额不高。其主要原因在于实行资金封闭运行后,主副营业务分开,加工企业在帐务、资金方面独立核算,企业要自行贷款。但是加工企业一般负债率都很高,低的也有达80~90%,高的达100%、200%,甚至300%。因此,从银行贷款极为困难,很难独立收购粮食,而直接从购销企业进粮加工,基本无利可图。此外,由于粮食加工品种供求脱节,无法满足城镇居民的大米需求,居民日常大米消费大多在超市、集贸市场、个体米店购买,因此只能保留和维持少量面粉加工企业。
  国有粮食企业在岗职工工资在500~800元/月,2002年拖欠工资现象比较普遍。但人员总数近几年一直在增加,1997年滁州市国有粮食系统(包括主、副营)职工总数为19933人,到2001年增加到20325人,增加了将近2%。
  (二)粮食风险基金开支庞大
  由于粮食企业1998年以来亏损,主要是政策性亏损,不应该完全由企业承担,而且企业也承担不起。因此滁州市从粮食风险基金中给予企业补贴。
  补贴的数额以明光市为例,1998年粮食风险基金补贴的范围是,对超储库存粮食的利息费用据实补贴。超储库存是以平均商品粮食库存减去合理周转库存。利息补贴按粮食收购贷款1年期利率计算,费用按超储库存原粮每公斤每年0.06元补贴。补贴是逐季拨补,年终清算。1998年对该市的超储补贴为1606万元。
  1999~2001年实行粮食风险基金基数包干,一定3年。明光市粮食风险基金包干基数为每年2928万元,基数包干,节余留用,超支自补。补贴的范围标准方式同上。3年的基金包干数全部拨补到位,共节余1119万元。
  2002年调整了粮食风险基金基数、补贴范围和标准,明光市包干基数调减为2233万元。范围是所有商品粮食库存(包括合理周转库存),标准是利息按粮食贷款利率,费用补贴中,储存费用按商品原粮每公斤每年0.02元补贴,销售费用按商品粮实际销售量每公斤0.06元补贴。到2002年9月底已补1202万元。
  来安县情况也大体相当,每年获得的粮食风险基金也有2000多万。尽管获得大量补贴,仍然改变不了国有粮食企业亏损的局面。来安县1998~2002年9月累计亏损1.2187亿元,明光市同期累计亏损1.4594亿元。
  二、目前的改革措施和进展情况
  在新一轮粮食流通体制改革中,安徽省滁州市起步比较晚,和沿海发达地区无法相比,就是与同为产粮大省的江西相比,进展也慢了半拍。但是,滁州市的改革也有自己的特点。
  (一)国有粮食企业迈出减员增效第一步
  国有粮食企业改革是粮食流通体制改革的主要内容。安徽省提出在改革中解决粮食企业的“三老”(老人、老帐、老粮)、“三多”(企业亏损多、不良资产多、机构人员多)、“三旧”(思想观念陈旧、经营机制陈旧、管理模式陈旧)。根据国务院(2001)28号文件和安徽本省情况,安徽省政府2002年制定了8号文件,提出减员的“五个一批”:
  1.自愿解除一批。本着“政策公开、职工自愿、企业自主、规范操作”的原则,鼓励职工自愿申请解除劳动关系,在经济补偿上一次性到位。
  2.择优聘用一批。录取先申请、后竞聘、再重新签定劳动合同的办法,实行竞争上岗、择优聘用,在本企业现有职工中重新聘用一批。
  3.内部退养一批对距法定退休年龄不足5年的职工,一律实行企业内部退养,由企业发放生活费(月标准:156元+2元×工龄),并按规定为其缴纳养老保险费,待达到退休年龄时正式办理退休手续。
  4.协议保留一批对不符合内退条件,年龄偏大(距法定退休年龄不足10年)或工龄较长(男满30年以上、女满20年以上)的职工,可以实现协议保留养老保险关系,由企业发放生活补助费,待达到内退年龄时,办理内退手续,享受内退人员待遇。也可以自愿申请解除劳动关系,不允许竞争上岗(在岗的企业领导、重要技术骨干除外)。
  5.逐步脱钩一批对既没有自愿申请解除劳动关系、又没有竞争上岗,既不符合内退条件、又不符合协保条件的人员,实行逐步脱钩的办法,允许其在一至两年时间内寻找新的就业门路,暂由企业为其缴纳养老保险费,于2002年6月停发基本生活费。若达到协保条件的,也允许其在一至两年时间内实行协保;两年时间后(2004年5月31日后),依法解除劳动关系。
  对解除劳动关系的人员实行“基数加工龄”的办法给予经济补偿。凡是在这次改革中精简的人员,安徽省政府按每人5000元一次性拨给。来安县和明光市均按照文件精神正在进行改革。来安县粮食系统1997年职工总数3048人,到这次改革前增加到3248人(含已离退休398人,在册2850人),增长6.7%。改革后,截止2002年10月中旬,自愿解除劳动关系的有1287人,占在册职工总数的约45%,择优聘用933人,占约33%,内部退养219人,协议保留300人,逐步脱钩111人。从人数上看,改革后在岗人员减少2/3。今后所有人员采取一年一定,一年一聘,实现干部能上能下,职工能进能出,收入能高能低。
  来安县已经为安置人员花费1200多万元,其中省里已拨给460万元(每人5000元),资产变卖200多万元,相互拆保200多万元,择优聘用者所交的风险金300多万元,也被用于安置费。尽管如此,要按照“五个一批”的要求安置全部相关人员,仍有数百万元的费用缺口。
  来安县在减员工作进度上,处于全省领先。而明光市最近刚起草拟定了《明光市国有粮食企业改革实施方案》,努力争取在今年底、明年初实施改革。尽管如此,减员仅仅解决了粮食企业的人员问题。下一步改革,还要解决涉及“三老”、“三多”、“三旧”的大量问题,其中重点是国有粮食企业的亏损挂帐和超量库存,而未来发展的关键问题是创新企业机制。
  来安县将组织有关部门对原按保护价收购的库存粮食进行清仓查库、审计核实,锁定数量,新老划断。对审计核实后的“老库存”制定销售处理计划,加大促销力度,争取在一至两年的时间内销售处理完。按政策规定,“老库存”仍享受粮食风险基金补贴。
  (二)个体户、私营企业以及粮食市场发育情况
  明光市在1998年的九、十月间,工商局系统出动13个所的人员1000多人次,车辆100多台次,连续工作一个多月,不分昼夜和节假日,共没收非法收购的粮食28万多公斤,罚没款3万多元。
  与此同时,通过对粮食批发企业的检查,取消了62户批发企业,重新登记了13户粮食附营业务。对部分不符合规定的粮食经营户进行经营范围变更,418户粮食经营户中的139户进行变更;25户经营粮食的私营企业中的8户进行变更。
  这样一来,从事粮食经营的个体户和私营企业,一时难免伤了元气,市场份额大为减少。但是,国有粮食企业不可能完全一统天下,在集中检查过后,个体户和私营企业又暗地里卷土重来。
  2000年3月,明光市工商局又一次开展专项整治行动。再次出动人员300人次,车辆100余台次。检查粮食加工企业240户,粮食经营单位570户,取缔无照经营120户,办理营业执照、变更443户。查处非法收购粮食案件15起,没收粮食12万公斤,罚没款7万多元。
  从2002年1月1日起,安徽省实行粮食收购许可管理,改由粮食行政主管部门核发粮食收购许可证,然后到工商部门办理营业执照和经营范围变更事宜。这样一来,个体户、私营企业进入粮食流通领域已无障碍,但是经营资格的审查,却变得有些形同虚设,新进入者良莠不齐。从2002年夏秋两季情况看,个体户、私营企业还未在诚信方面获得农民的认可,大多数农民仍然将粮食卖给国有粮食企业。
  目前,滁州市国有粮食企业在购销方面还占据市场主要份额。与此同时,粮食市场的发育,也没有实质性进展。1999年明光市粮食局组建了粮食批发交易市场,由于各项配套政策及资金没有及时到位,批发市场始终处于停滞状态。来安县情况也类似。实际上,整个滁州市都没有专业的粮食批发市场和零售市场。粮食的零售一般只在农贸市场保留一席之地。因此,随着粮食流通体制改革的深入,应该适应当地的情况和需要,加快形成并发展专业粮食批发和零售市场。
  滁州市靠近江苏,不少县市距离南京比距离本省省会合肥还要近,江苏又比安徽发达,滁州市的粮食销往江苏南京,在成本上本来应该比江苏本省粮食更有竞争力。但是,以保护价收购的粮食在市场上没有价格竞争优势。因此,国有粮食企业在吃了10多年政策饭之后,要适应日趋激烈的市场竞争还有待时日。
  (三)逐步实行对农民的直接补贴
  为了进一步深化粮食流通体制改革,促进国有粮食企业改革与发展,在减轻国家财政负担的同时保护农民利益,促进农业结构调整,稳定和增加农民收入,来安县在安徽省内成为首先开展粮食补贴方式改革的试点县之一。在放开粮食收购价格,放开粮食收购市场的前提下,将国家按保护价敞开收购农民余粮给农民的间接补贴,变为给农民直接补贴,取消收购新粮的风险基金补贴。同时,按照“以销定贷、以效定贷”的原则,农发行提供收购贷款,资金实行封闭运行。
  来安县以近4年全县保护价粮食平均收购量为基础,确定享受补贴的商品粮总量为1.6189亿公斤。保护价减去市场价为补贴差价,经安徽省确定差价为0.11元/公斤,这样全县由省财政获得的补贴总额是1780.79万元。
  在农村税费改革中,来安县核定的全县计税粮食常产为3.4674亿公斤,商品率为45.5%,全县统一;补贴总额1780.79万元,每公斤商品粮给农民的补贴为0.11元,全县统一。各乡、村、组、户分别按税费改革中确定的各自计税常产,乘以全县统一的商品率(45.5%),再乘以全县统一的补贴率(0.11元),就得到各自享受的补贴数额。
  对农民直接补贴的资金,由县财政在农发行设立专户,实行专户管理,专款专用,保证兑现,确保资金落实到农民手中。给农民的补贴资金只允许抵交农业税,不得抵交其他任何费用;抵交农业税的补贴资金直接划入金库,严禁挤占、截留、挪用。
  来安县政府统一印制《粮食补贴分户清册》、《粮食补贴花名册》和《粮食补贴通知书》。各乡镇按照上述办法,编制《粮食补贴分户清册》,张榜公布到村民组,接受群众监督无异议后,上报县财政局审批备案。乡财政所再根据《粮食补贴分户清册》填制《粮食补贴通知书》和《粮食补贴花名册》。领取补贴时,由农户在《粮食补贴花名册》上签字盖章。
  直接补贴实行以来,总体情况良好,来安县农民都说历史上第一次从政府直接领到钱,感受非同一般。尽管来安全县10多万农户,平均计算每户大约只得到150元。
  不过,由于将补贴直接发给农民,国有粮食企业的收购价基本与市场价相同,而周边县仍实行保护价,价格高于来安县,有部分农民在获得补贴后,又将粮食卖到外县,变相获得两份好处,本县粮食企业收购的粮食有所减少,大约是上年同期的一半左右。
  三、进一步推动粮食流通体制改革
  粮食流通体制改革,应该在保证粮食安全的前提下稳步推进,尽可能避免粮食价格的剧烈波动。
  (一)保持合理的粮食储备量
  最近几年,我国城镇居民的恩格尔系数下降很快,2001年粮食消费支出平均仅有188元,只占消费总支出的3.5%。因此,粮食价格波动对城镇居民生活的影响已经很小。在这种形势下,国家粮食储备的主要作用,应该是保证救灾等救济用粮,以及应对其他不测之需。粮价过高时城镇低收入者用粮,主要应由各省市区自行解决。因此,国家储备的数量显然可以大为减少。各省市区也应该根据各自相应的情况,建立必要的储备。在确定合理的粮食储备量后,应该着手处理超量库存粮食,将粮食变现后的部分资金作为企业改制的成本,以提高企业处理粮食的积极性,避免变现过程中的资金流失。
  (二)国有粮食企业要彻底改革
  国有粮食企业的改革,精简人员是相对容易的事情。尽管精简人员需要大量资金,按照滁州市的初步匡算,每人按1.5万元计算,2万多人,按最终择优聘用1/3,安置人员将有1.4万多人,费用将达2亿多元。企业毕竟还有资产和大量库存粮食可以变现,省里还有每人5000元的安置费用。困难的是处理亏损挂帐以及建立现代企业制度。
  对于国有粮食企业历年的亏损挂帐,要区别情况逐步处理。对由于执行各项粮食政策造成的亏损,中央应该和各省市区分别协商,各自承担一定的比例。只有解决了历史遗留问题,不留包袱,才能避免今后节外生枝。建议在全国进行粮食审计,然后就历年亏损挂帐提出解决办法。改革后的粮食企业,决不能允许再出现亏损挂帐,而只能由企业自己承担盈亏。
  按照现代企业制度改革,单靠企业现有干部职工难以实现。因此,有必要通过股份制改造,吸收社会因素介入,才能搞活粮食企业。
  (三)农发行也要进行改革
  在国有粮食企业改革的同时,农发行也要进行相应的改革。以往,不管企业盈亏如何,农发行旱涝保收。现在,企业走向市场,农发行在企业贷款、效益评估等方面,要有新的标准。“以销定贷、以效定贷”从原则上讲是对的,但是,粮食的购销并非同步进行,如何考核,要有新的切实可行的办法,因此,农发行应该根据企业的实际经营状况,更好得掌握贷款发放和回收的时机,协助企业提高效益。
  (四)直接补贴有待完善
  对种粮农民实行直接补贴,将原来效率不高的间接补贴以现金直接发给农民,从试点情况看是可行的。实行直接补贴还有助于以市场价格真实反映粮食供求关系,促使农民调整种植结构。同时,直接补贴还将促进国有粮食企业的改革,减少粮食库存,减少粮食风险基金支出。
  从改革试点县情况看,采取直接补贴,应该全省统一实行,并且与周边省份大体衔接,才有利于粮食的流通。否则,试点县的粮价偏低,正常的流通会受到干扰。
  此外,为了更好地发挥直接补贴的效益,在具体措施上有待完善。直接补贴实际上是对向国家交售粮食的农民的补贴,目前全县以统一商品率计算补贴额,确实简便易行。但是,实际出售商品粮多的农户会吃亏。今后如果正式实施,促进农业种植结构调整之后,少种甚至不种粮食的农户和仍以种粮为主的农户,以相同的商品率一样拿补贴,其不公平性就更显而易见。直接补贴是在粮价偏低时采取的措施,粮价走高时是否继续实行?目前以保护价与市场价的价差作为补贴率,今后如何确定补贴率?这些都是有待进一步考虑完善的问题。

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    评论人 [ ????±??? ]  发布时间 2008-11-12  评分 1
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